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      溫珂 游玎怡:國家科技治理體系如何完善

      作者:溫珂?游玎怡 2021-08-17 14:49 來源:瞭望
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        《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》,明確提出深入推進科技體制改革,完善國家科技治理體系。 

        長期以來,嵌入在建設國家創新體系場景中的科技體制改革,獲得了決策者和學者們的重點關注,相關研究廣泛深入。當下,伴隨新興技術的應用擴散以及全球競爭格局的深刻調整,科技體制改革的驅動力和重點正在發生變化,更加需要從科技治理視角出發討論改革的著力點。

        面向未來,建設世界科技強國需要國家科技治理體系現代化的支撐,科技體制改革的目標也將更加聚焦于完善國家科技治理體系的建設。

        準確理解國家科技治理體系內涵

        科技治理強調通過多元參與、民主協商和協調合作,共同促進科學技術的發展,并管控各類新興科技帶來的風險和不確定性。 

        與傳統科技管理相比,科技治理帶來的主要變革包括:

        一是理念上從以控制為中心轉向以協調為中心。傳統的科技管理強調政府對其他主體的控制力,自上而下地管控創新資源的分配和創新主體的活動。科技治理強調建立政府、市場和社會等多主體間協調對話的制度體系,即國家科技治理體系。 

        二是主體上從政府主導轉向多主體共同參與。在傳統科技管理中,政府居于核心位置并發揮主導作用。科技治理則將政府、大學/科研機構、企業、社會組織和公眾等不同治理主體共同納入治理體系。跨地域、跨領域、多元利益相關主體的網絡化聯結構成了國家科技治理體系的結構特征。 

        三是過程上從單一線性轉變為整體性和系統性。單一線性是指自上而下的控制-執行關系。這種關系不僅存在于各級政府之間,也存在于政府與其他主體之間;其他主體相互之間則缺乏有效聯結和互動。而在科技治理中,各類主體間的互動、自組織行為和協同演進成為主要方面,治理過程呈整體化、系統化特征。 

        四是手段上由強制性轉向經濟、政策、法律、市場并舉。不再僅僅依靠強制要求或禁止行為的管制型措施,而是綜合運用直接供給、補貼激勵、信息公開、聯盟建設等方式,引導主體行為以實現治理目標。 

        新興科技發展帶來治理新挑戰

        新興科技的前沿性、復雜性和不確定性,為科技治理的各個環節帶來新挑戰。發展什么樣的科技,當前比以往更加需要考慮科技倫理問題;如何組織科技活動,更加需要促進政府和市場的協同;對科技影響的評價更加需要綜合專業判斷和價值判斷。而且,新興科技發展給人類帶來共同挑戰,更使得強化全球科技治理迫在眉睫。

        首先,新興科技帶來科技倫理問題。科技倫理是科技活動中人與社會、人與自然和人與人關系的思想與行為準則,規定了科學共同體應恪守的價值觀念、社會責任和行為規范,是科技活動必須遵守的價值準則。近年來,基因編輯技術、人工智能技術等前沿科技迅猛發展,在為公眾帶來新變化和新愿景的同時也給人類社會帶來倫理失范風險,一些重大科技倫理事件突破了人類的倫理底線和價值尺度。 

        我國科技迅速發展與科技倫理制度相對滯后的矛盾凸顯。準確把握愈發開放、多元的社會文化特征,建立與之相適應的科技倫理治理體制機制,是科技治理體系建設的起點。 

        其次,新興科技活動對現行投入體系帶來挑戰。與大團隊合作、系統集成的空天技術、核技術和生產制造技術相比,以信息技術和生物技術為代表的新興技術研發活動呈現分散分布式特征,市場進入門檻降低,科技多元化投入趨勢日益顯著。 

        一方面,新興科技活動高度依賴前瞻布局和前沿探索,我國研究與試驗發展(R&D)經費中基礎研究經費占比偏低,政府和市場的投入均不足。2019年,我國基礎研究經費投入僅占R&D經費的6.03%,與歐美國家15%~20%的占比存在較大差距。特別是全國企業投入基礎研究經費僅50.8億元,占企業R&D經費的0.36%;另一方面,在全國科技創新中心建設中,不同層級、部門間的協同機制尚需破題。投入主體與治理主體相割裂、財政科技事權與支出責任不清晰等問題依然突出。如何加強政府引導,并恰當運用公共政策引導市場參與科技研發投入,是優化科技投入面臨的首要問題。 

        第三,科研范式數字化轉型帶來科研活動管理方式變革。大數據等新興技術驅動的數字化轉型,帶來科研范式和科研組織的深刻變革。一方面,數據成為科研活動的基礎資源和重要生產要素,數據密集型科研范式沖擊傳統研究范式,可能通過對大量已知數據的挖掘和計算得到未知理論,數據的獲取和應用占據突出位置;另一方面,科研活動過程本身以數字化方式進行,科研組織的邊界消失,組織模式從剛性化向液態化發展,跨層級、跨領域、跨區域的數字化開放協同網絡成為必然趨勢。這些轉變的發生,對界定科研數據權屬、規范科研數據的使用和共享、布局數字化基礎設施、實現有效監管提出了全新的命題和挑戰,有必要從科研活動和科研機構兩個層次,構建數字化轉型趨勢下科技治理體系的核心架構。 

        第四,新興科技亟需創新科技評價機制。完善的科技評價治理機制,能夠為提高科技資源分配和科技信息流動效率、優化科技政策、提升科技治理體系運轉效能提供有力支撐。但由于新興科技的快速迭代性、前沿性、不確定性等特點,評價新興科技的難度和復雜性也急劇增加,面臨著技術研發、經濟前景、科技倫理、利益復雜性等多重挑戰。傳統的管理評價和用戶評價已不能適應新興科技的發展需要,亟需獨立第三方從專業視角、多重維度對科技活動的各個主體和環節進行客觀評估和綜合考量。 

        第五,新興科技發展加快全球科技競爭格局調整,融入全球科技治理面臨嚴峻挑戰。科技創新爆炸式涌現、世界多極化趨勢加強、人才和資源的全球流動,都要求建立全球視域下的科技合作和治理格局。擴大科技合作對于解決人類共同危機和提高科技研發能力和效率均具有重要意義。但世界范圍內的貿易保護主義抬頭,捍衛和提升本國科技優勢已成為大國競爭的焦點。科技全球化與逆全球化兩大趨勢的沖擊,加劇了科技合作與競爭格局的復雜性和不確定性,也增加了全球科技治理的難度。我國在部分新興科技領域的角色正從追趕者向領跑者轉變,如何融入全球科技治理并參與全球科技治理的秩序和規則建設,是國家科技治理體系建設的必要外延。 

        完善國家科技治理體系需四處發力

        應對上述挑戰,需要在科技倫理、科技投入、科研數據以及科技評價等方面,加強科技治理體系建設。 

        一是完善科技倫理治理體制,鼓勵科技倫理治理機制創新。加強我國科技倫理監管體系建設,強化監管機構之間的橫向合作,完善監管程序,圍繞新興科技研發和應用全過程建立健全公開透明的法律法規和標準體系。推動科技倫理監管從基于先行原則的“事后治理”向基于防范原則的“適應性治理”轉變,強調隨著新興科技研發和應用的發展不斷完善科技風險評估和監管。進一步針對倫理審查、倫理教育、倫理傳播、違規行為處理等具體問題,完善科技倫理治理機制。立足國情推進倫理治理機制創新,積極參與國際倫理議題討論和國際倫理規則制定,推動全球科技倫理治理體系的完善。 

        二是發揮財政科技投入引導作用,構建多層次多元化科技投入治理體系。“十四五”期間,從完善政府財政投入的整合機制、促進企業投入的激勵機制、引導金融資本的補助機制以及拓寬社會資金的投入機制等方面推進改革,實現政府、企業、金融、社會等各類資源形成合力,建成多元化、多層次、多渠道的科技投入治理體系。合理確定政府財政科技投入的邊界,劃分中央與地方權責,圍繞上海、北京、粵港澳等科創中心建設和國家重大區域戰略部署,協同中央和地方財政科技投入。通過中央科技計劃,引導市場加大研發特別是基礎研究的投入,引導地方財政科技投入更加聚焦于關鍵核心技術攻關。積極探索基礎研究領域科技資源多元化投入的治理機制創新。發揮科技成果轉化引導基金、新興產業創業投資引導基金等作用,以項目投資、稅收優惠、政策性貸款和投貸聯動等方式,引導金融資本積極參與科技創新投入。 

        四是充分發揮科技類社會組織的作用,加快科技評價治理機制創新。深化科技評價制度改革,堅決破除唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項。鼓勵和支持科技社團、行業協會、民辦非企業等各種科技類社會組織發揮學術性、專業性和獨立性等優勢,開展科技評價。建立科技類社會組織參與公共科技管理事務的機制,提高決策科學化水平。同時,科技類社會組織應當建立面向社會的交流機制,積極開展社會價值評價,在服務公共決策的同時,推動社會對科技的認知和響應。面對新興科技發展的不確定性,進一步完善同行評議制度,加強科研質量評價。?LW

        刊于《瞭望》2021年第33期

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