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      阿儒涵:優化政府科技投入機制 有效支撐科技強國戰略

      作者:阿儒涵 2021-09-04 14:10 來源:科學新聞
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              當今世界正處于百年未有之大變局,受中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情等多重沖擊,國際政治經濟秩序面臨深刻調整。科技競爭已成為決定新秩序的核心力量。政府科技投入在提升國家科技水平,特別是在加強基礎研究等源頭創新、培養高水平科技人才等方面發揮了重要作用。

        政府科技投入以直接投入和間接的稅費優惠等形式體現。從直接投入的機制來看,穩定的整筆撥款和項目資助是政府科技投入的兩種典型機制。

        整筆撥款是指政府為國立科研機構和大學等提供的相對長期、穩定的資金支持,通常不需要競爭獲取。機構的法律地位和使命定位是機構獲得整筆撥款的依據。機構享有資金分配的自主權,常以此自主布局長周期的研發活動、培養科技人才。德國政府對馬普研究所的穩定支持、日本政府對獨立行政法人國立科研機構的支持等都是穩定的整筆撥款資助的典型代表。

        項目資助則是通過競爭擇優的方式遴選資助對象,要求資助對象圍繞特定目標,在限定的時間范圍內開展研究。項目資助機制對資助方來講,能夠對所關心的問題快速做出反應,有助于提升資助效率。但是對受資助方而言,項目資助具有較大的不確定性。各國科學基金會的資助是項目資助的典型代表。

        我國在政府科技投入的歷史上,基于不同歷史時期的戰略需求與發展特點,采用了不同的資助機制的組合,不斷探索完善我國政府科技投入體系。

        從“計劃分配”到“競爭擇優”

        新中國成立初期,我國經濟力量較為薄弱,政府難以構建完整的科技投入體系。在當時計劃經濟的體制下,政府對國立科研機構和大學的整筆撥款也僅能維持機構的基本運行,可用于自主布局開展研發活動的資金十分有限。

        1956年,為滿足國防、科技領域的國家戰略目標,中央層面制定了《1956—1967年科學技術發展遠景規劃》,為“兩彈一星”、人工合成牛胰島素等重大科技突破提供了保障,也推動了中科院數學所、物理所、生物物理所等一批基礎研究類科研機構的建立。這一時期,我國雖然在科技領域實現了重大突破,但政府科技投入機制在此過程中發揮的作用非常有限。

        1985年,中共中央作出《關于科學技術體制改革的決定》,科技體制改革全面啟動。政府在維持機構運行投入的基礎上,借鑒國際經驗引入了項目資助機制。1986年,我國成立了國家自然科學基金,這成為我國政府科技投入歷史上的重大改革舉措,標志著政府科技投入從“計劃分配”向“競爭擇優”的歷史性轉變。此后,項目資助機制成為政府科技投入的主要機制。

        之后,中央層面先后啟動了“攀登計劃”、973計劃、863計劃等一系列競爭性項目資助計劃。項目資助機制結合課題制的管理方式,極大地激發了科研人員的積極性,我國科技水平快速發展,科研人員逐漸開始融入國際科學共同體,國際科技交流快速發展。

        然而,項目資助的快速增加也引發了一系列的問題。例如,研究跟著項目走,“短平快”和易于獲得項目資助的研究受到科研人員的青睞,從而難以在特定領域和方向開展長期攻關。獲取項目資助的能力成為科技評價的重要指標之一,這偏離了科技評價的本質。

        從投入端進行“供給側改革”

        20世紀90年代中后期,知識經濟興起,國際科技競爭出現了新的發展狀況,各主要國家開始加快建設國家創新體系,以促進國家經濟社會的發展,提高科技競爭力。

        為了解決項目資助快速增加所引發的“研究跟著項目走”等一系列問題,1998年起,中央政府開始加強對穩定的整筆撥款的資助力度,平衡政府科技投入中穩定與競爭的關系。

        我國先后通過啟動中國科學院知識創新工程、985工程、設立公益性科研院所基本科研業務費及中央高校基本科研業務費等方式,提升政府科技投入中穩定的整筆撥款的比例,從而有效提高了我國國立科研機構和高水平大學的創新能力和水平。例如,在中科院知識創新工程的資助下,遠距離量子通信試驗研究、鐵基超導研究、金屬材料、暗物質可能證據的發現等一批國際水平的創新貢獻紛紛涌現。

        黨的十八大召開后,我國對創新驅動發展、深化科技體制改革等方面提出了新的要求。為使科技投入機制更好地滿足創新驅動發展的要求,我國對穩定的整筆撥款和項目資助機制都作出了深層次的結構調整。

        在整筆撥款方面,優化對重點機構、領域的整筆撥款機制成為這一階段的重點。例如,統籌原有的985和211工程,提出“雙一流大學”的建設目標,優化對高水平大學的整筆撥款機制。通過國家實驗室建設和國家重點實驗室重組等一系列舉措,提升對國家戰略科技力量的資助水平,優化國立科研機構的資助結構。

        在項目資助方面,自1985年啟動科技體制改革以來,中央政府一直在競爭性項目資助的渠道和體量方面做“加法”,形成了龐大的項目制資助體系,出現了項目資助體系分散、重復、效率低下等一系列問題。針對這一問題,2014年3月,國務院出臺了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》。2015年1月,國務院印發《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》,將原有中央財政層面超過100項科技計劃整合為五大類計劃,并于2017年基本完成了新舊科技計劃體系的過渡。

        政府科技投入機制的不斷優化調整,旨在從投入端進行“供給側改革”,以推動整個科技體制的深層次改革,滿足新時期國家對科技發展的需求。

        優化整筆撥款機制 形成分類有序的項目競爭

        經過70余年的實踐和不斷改革,政府科技投入機制取得了豐碩的成果,有效推動了我國科技水平的快速發展。然而,隨著科技在社會經濟發展中的作用日益凸顯,政府科技投入機制中存在的問題也被迅速放大。從優化政府科技投入機制的角度,本文提出以下兩點建議。

         一是優化整筆撥款機制,為高水平研究團隊和特定領域的研究提供長期穩定的整筆撥款資助。

        目前,項目資助仍然是開展科技活動經費的主要來源,爭取經費是研究團隊的頭等大事。從國際經驗來看,為高水平的研究團隊及服務國家需求的研究提供穩定的整筆撥款是普遍采用的做法。例如,政府對德國馬普學會、日本世界頂級國際研究中心計劃(WPI)等的穩定支持雖然是以競爭遴選為前提,但對于脫穎而出的學者和研究團隊,會給予相對長期穩定的整筆撥款資助,并配合績效評價等管理措施保障政府科技投入的效果。對美國國家實驗室、日本獨立行政法人國立科研機構的整筆撥款則以特定領域的研究為前提。

        可見,基于特定對象的穩定的整筆撥款,有助于實現政府科技投入的目標。基于此,結合我國國家戰略科技力量的建設,可考慮對高水平研究團隊及特定領域的研究團隊給予相對穩定的整筆撥款,并完善預算績效管理等配套機制,提高政府科技投入效率。

         二是構建分類分層的項目資助機制,揚長避短,有效發揮項目資助的優勢,構建有序的競爭機制。

        “全民競爭”是目前政府科技投入中項目資助機制的顯著特點之一。“全民競爭”賦予不同類型、不同水平的科研人員最大限度的參與權,但也增加了資助機構的遴選負擔,影響了整體的投入效率。

        美英等國是項目資助機制的發源地,構建分類有序的競爭機制一直是其項目資助的重要特征。例如,美國聯邦政府的項目資助可以分為項目補助、合作協議、競爭合同等多種類型。項目補助是范圍最廣泛的項目資助形式,向國立科研機構和大學開放,且主要由研究型大學參與項目競爭;合作協議和競爭合同等僅面向特定的資助對象開放。又如,英國和日本的競爭性項目資助主要以大學為資助對象,國立科研機構則主要依靠穩定撥款和委托項目資助。

        可見,分類分層、有序競爭是有效發揮項目資助優勢的重要保障。基于此,可考慮進一步優化我國現有項目資助機制,結合整筆撥款的改革,構建分類有序的競爭性項目資助機制,減少不必要的系統性浪費,提高政府科技投入效率。■

        (作者系中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員)

        《科學新聞》 (科學新聞2021年8月刊 封面)

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